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[专家视角]郑杭生:城乡一体化与同城化齐举并进

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党的十八大报告提出到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标,强调要工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展;强调推动城乡发展一体化,通过城乡发展一体化解决好农业农村农民问题,提高统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。
   在实地调查的基础上,我想从以下三个方面谈一谈对目前我国社会发展的一些思考。
    
   一、中国城乡社会变迁的历史与现实
   回溯历史有助于我们“道往而明来”。事实上,城乡二元结构框架不过是现代进程的产物,其历史极为有限。在此之前,中国城乡关系的独有特征早已存在,这就是城与乡的社会一体性关系:乡村社会与城市社会很大程度上是亦此亦彼的,并不存在非此即彼的隔离。可以说,乡村与城市始终是中国社会彼此交融的两个侧面。
   1.传统中国城乡一体的社会体制。中国统一规划的城市体制始于秦。据相关研究,秦统一六国后,普行郡县制,确立了以首都为中心、以郡县城市为网点的大一统的首都郡县制城市体系。城市成为各级政权所在地,城市的政治功能是第一位的。城镇并不是单独的行政单位,城市体制是城乡合治体制的一个组成部分。(熊月之:《中国传统城市特质的变易与延续》,《学术月刊》2009年第2期)从研究可见中国城市体制的两个突出特点,一是城乡文化一致性,二是城乡行政一体性。这也赋予了中国城市治理与欧洲不同的意义:城市与乡村的位置是平行的,城市在文化上并不比乡村更优越,在行政上也并不比乡村的地位更高。在这方面,韦伯所持的观点较为极端,他对中国城市现象持否定态度。在他看来,城市是与乡村分立的另一种共同体,城市也是西方工业化和现代化过程中独有的现象,西方城市的一些特征(社区、社团、市民等)是东方地区缺乏的。([德]马克斯·韦伯:《经济与社会》下册,商务印书馆1997年版,第567页)韦伯的观点显然不适合用于解释中国的城市现象。
   2.近代以来的中国城乡二元社会结构。从中外学者的研究来看,多以中国社会的殖民地化、半殖民地化作为近现代中国城市的起点。与殖民地化、半殖民地化同步的中国城市相伴而行的一个进程,就是经济结构和社会结构的严重不均衡性。城市差距扩大,中东部少数沿海沿江的开埠通商城市发展较快,与内陆城市形成了发展差距;地区差距扩大,东部、中部、西部的不平衡发展格局的持续凸显;城乡差距扩大,随着外国资本输入和本土资本兴起,城市成为经济和政治中心,对中国农村的支配和剥夺机制逐渐形成。总之,传统上城乡合治的社会体制发生了根本性的转变,城乡文化一致性和行政一体性不复存在。由于经济和社会结构的严重不均衡,城市与乡村大分流,形成了一般所说的城乡二元化的社会结构。城乡二元分立过程的种种巨变汇成了一种大时代背景,在乡土社会与城市社会二元结构的理论前提下,费孝通先生建立了一套范式和框架,如乡土社会与城市社会、乡下人与城里人、熟人社会与陌生人世界、礼治与法治、习惯与契约、安土重迁与分化流动等等,对中国社会结构的二元化特点及其相互区隔给予了生动的描述与深入的刻画。
   3.当代中国的城乡差别与同城差别。改革开放以来,城市化的超速推进不断导致两个差别的剧烈扩张。其一是城乡差别不断拉大。根据城乡居民人均收入数据变化来看,城乡居民收入差距一直是不断拉大的趋势。国家统计局统计数据显示,2010年城镇居民人均可支配收入19109元人民币,而农村居民人均纯收入为5919元,城乡收入比3.23∶1。近几年,城乡收入比一直都高于3∶1。此外,农村居民享有的社保、医保的水平和普惠程度都大大低于城市居民,农民工与城市居民同工但得不到同等的社保和医保。同时,目前农村的突出问题还有,农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出,农业资源要素流失加快;人多地少水缺的矛盾加剧,农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级,农业对外依存度明显提高;农村劳动力大量流动,农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显。建立城乡要素平等交换机制的要求更为迫切,缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。
   其二是同城差别的日益显著。2011年,中国城镇化率的官方统计数字是51.27%,但城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%,前后相差16个百分点。这意味着有1亿多生活在城镇里的人没有城镇户口,不能享有城镇居民待遇。相关资料显示,目前的城镇化率存在“虚高”现象,有10%―12%的城镇人口是农民工及其家属,他们仅在统计上归入了城镇人口,实际上并没有真正享受市民待遇。每年数千万农村人口涌入城市中,城乡差距在更为有限的城市空间中经过聚合与锐变,使得城乡二元结构之外又添加了一种非此非彼同时也亦此亦彼的同城差距状态。
   事实上,我国许多城市都面对一个基本现实,这就是三大人口群体——本地农民、本地市民和外来流动人口——的同城差别问题,这种差别表现在身份、权利、待遇的各个方面,形成了一种具有三元化特征的社会利益格局:第一,本地农民与本地市民两个群体的利益关系。国家在城市和农村的土地、住房、计划生育等方面实行的不同政策,本地农民与本地市民的同城不同权利不同待遇,使国民的社会权利和义务体制形成了切分。第二,本地农民与外来流动人口两个群体的利益关系。外来流动人口分为两部分——外地农村户籍人口和外地城镇人口,其共同特点是与本地市民和农民的权利和待遇也基本不同。第三,本地农民、本地市民与外来流动人口两个群体的利益关系。外地农民虽异地谋生,享有的承包地、宅基地、计划生育指标等待遇,在当地没有实际优势;外地市民与本地市民相比,在劳动报酬、子女教育、住房、社会保障等都不能享有同城待遇。除此之外,本地农民、本地市民和外来流动人口在政治参与、社会参与、社区参与(譬如选举权和被选举权等)方面也有差别。
   总之,通过中国城乡关系变迁的历史与现实的简要回溯和分析,有助于我们把握未来新型城镇化的两大必然趋势——加快城乡一体化与推进同城化。
    
   二、同城化过程与新型城镇化
   目前,本地市民、本地农民和外来流动人口这三大人口群体之间的关系最为典型地表现了同城差距,一种具有三元化特征的社会结构,或者说三元化特征的社会利益格局也在同城差距中显现出来。事实上,“三分天下”的人口格局和三元化特征的利益格局不仅存在于一座城市中,甚至存在于一个社区中。学术团队的实地调查也印证了这一点。大量社区中既有本地农民和本地市民,也有相当数量的外来流动人口。在这样的社区中,三个群体不同的利益诉求可以说是随处可见。
   可以这样说,以往在广大区域中的城乡二元差距,成为了一个城市空间下高度浓缩的各种差别,并且是更为狭小有限的社区空间下的各种差别,这就是我们面对的身份、权利、待遇的同城差别、甚至同社区差别。这是我们身在其中的日常生活现实,是可以处处观察到和时时感受到的。同在一座城市中生活,在身份、权利、待遇方面却明显不同,这种同城差别造成了同城群体的利益破碎。
   对此我们的建议是,以“以人为本”理念为指导,通过“身份―权利―待遇”同城指标体系的操作,逐渐弱化和消除三大人口群体的利益区隔,缩小城镇居民在社会权益方面的现实差别。这种平抑不公、消除区隔、缩小同城差距的过程将促进三大群体在利益诉求方面的相互包容、开放和共享,不断趋近“身份―权利―待遇”体系的同城同构的愿景目标。
   这就要对“身份―权利―待遇”体系同城化进行技术性设计,建立同城居民城乡一体化社会权益指标体系的基本框架。为此需要几个相应的步骤和措施:其一是对城市三大人口群体的身份、权利、待遇现状进行甄别和分析,形成同城差别的具体评估;其二是根据城乡一体化的“以人为本”理念,对同城居民的社会权益指标体系进行统筹设计;同时,对农村户籍和土地制度的利益驱力采取弱化措施,柔化或消除同城居民的经济权益、政治权益、文化权益、社会权益、环境权益等的实际差别。
   在同城化的探索方面,广东省中山市的探索很有意义。他们现在已经在工作成熟的基础上,废除了过去城乡不同的户口本,发放了城乡统一的户口本,加速了在身份、利益和待遇等方面的同城化过程。十多年前,他们开始引导农民进行创业和就业,从产业结构上推进了农民市民化的过程。近年来,他们又通过对本地农民原来分红资产的股份化,把这部分财产量化在每个农民的账户上,为顺利处理本地农民与本地市民的利益关系,也为处理好本地人与外地人的利益关系,避免利益冲突打下了基础。本地农民和本地市民构成了他们所说的“老中山人”,外来人口则构成“新中山人”。当地促进新老中山人融合的主要措施是采取公共服务均等化。他们根据当地情况设立一些重要的指标,通过积分鼓励等方法,让外来务工经商人员获得本市户口,使外来人员从被动融入变为主动融入。这个做法实施三年来,已经有近3万外来人员获得了本地户口。他们还在制度上规定在社区管理等方面要有外来人员的代表。
    
   三、美丽城乡建设与新型城镇化
   新型城镇化是城乡一体化建设过程,也是美丽城乡建设过程,既要建设美丽城镇,也要建设美丽乡村。近年来,随着“美丽城乡”行动计划的实施,在“北上广”等大城市或特大城市郊区、郊区县及其周边地区,带动了一批亮丽乡村迅速崛起。
   以北京市为例。北京以农村作为首都新的战略发展空间,努力构建一二三产相互融合的都市型现代农业。在快速发展中,首都北京越来越认识到,城乡是同等重要的、城乡是相互依存的、城乡是相互需要的、城乡是相互融合的,并且集社会各界之力共同接补“三农”短板,以最终实现人文北京、科技北京、绿色北京及世界城市的建设目标。这些年,北京市“美丽城乡”建设取得了明显效果。在北京迅速迈向国际化大都市的同时,周边也不断涌现出越来越多的亮丽乡村,一个个最美乡村从方方面面展现了生产美、生活美、环境美、人文美的风貌。“美丽城乡”建设对北京城乡一体化进程做出了重要贡献。
   同时,北京城乡一体化建设在城乡基础设施建设、基本公共服务、社会保障、资源要素优化配置和人口转移流动方面实行“五个一体化”,基本建立了覆盖城乡的基础设施体系,养老、医疗保险实现城乡全覆盖,但在城乡义务教育、基本医疗、文化服务更趋均衡等方面,仍须加大推进力度和速度。同时,必须高度重视城乡一体化“以人为本”的理念,如果仍然“以物为本”、“以地为本”,城乡一体化就会走到类似“土地城市化”的方向上去,偏离“以人为本”的城乡一体化建设目标。
    
   (作者:中国人民大学社会学理论和方法研究中心主任,中国社会学会名誉会长)
一生与“农”结缘:
农家生人,农村成长,农田耕种,农校读书,农业工作,农民朋友
学农、爱农、为农服务,做一“农人”足矣!
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